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Auf den ersten Blick scheint die EU inzwischen besser dafür sorgen zu wollen, dass ihre Bürger jetzt wirklich einen rechtlichen Anspruch auf den Zugang zu Informationen und Dokumenten des öffentlichen Sektors bekommen. Doch leider hält das einer tieferen Betrachtung nicht stand.

Die EU hat eine neue Open-Data-Richtlinie [1] erlassen: Eigentlich ist sie nur eine Änderung der bereits seit 2003 bestehenden Regelung [2], dennoch verblüfft das neue Werk vor allem durch ein explizit genanntes, individuelles Recht auf Zugang zu öffentlichen Informationen. Manch ein Beobachter spricht gar von einem Meilenstein auf dem Weg zum Open Government. Doch bei genauerem Hinsehen bleibt davon nicht viel übrig.

Was lange währt

Bereits für Ende 2011 war die Neuregelung versprochen, doch es hat ein wenig länger gedauert, bis die EU die neue Open-Data-Regelung auf den Weg gebracht hat. Sie setzt Änderungen der bereits seit 2003 existierenden “Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentliche Sektors” um. In den Blickpunkt des Interesses rückt sie, weil die Änderung – anders als noch die Vorgängerversion – erstmalig auch einen unmittelbaren Rechtsanspruch auf Zugang und Weiterverwendung der Daten gewährt.

Und weil EU-Richtlinien höherrangiges Recht sind als einfache nationale Gesetze, kommt es nicht darauf an, ob die Mitgliedsstaaten die Richtlinie in vollem Umfang oder fristgerecht in eigenes Recht umsetzen – geschieht dies nicht, dann gelten die in der Richtlinie enthaltenen Rechtsansprüche auch unmittelbar zugunsten des Bürgers.

Open Data

Open Data steht für den freien Zugang zu Informationen aller Art, die der Verwaltung zur Verfügung stehen. Ausgenommen bleiben personenbezogene Daten der Bürger. Dieses Prinzip treiben die Regierungen und Behörden der EU bereits seit einigen Jahren voran. Dahinter steht der Open-Government-Gedanke – also das Bestreben, die Verwaltung für den Bürger transparenter zu machen.

Seit der ersten Open-Government-Definition im Oktober 2007 legen zehn Prinzipien offener Regierungsinformation den Charakter von Open Government fest [3]. Hierzu gehört die Vollständigkeit der Daten, die neben den Rohdaten auch Metadaten und zum Verständnis erforderliche Erläuterungen einschließt, ebenso das Primärdatenprinzip, demzufolge auch der Erhebungsprozess nachvollziehbar dokumentiert sein soll.

Open Data selbst setzt auf drei Säulen: Die erste bilden Verfügbarkeit und freier Zugang, was zumutbare Kosten und zweckmäßige, möglichst maschinenlesbare Datenformate einschließt. Die zweite Säule sind Wiederverwendbarkeit und Weitergabemöglichkeit, die dritte Säule ist die universelle Beteiligung – ohne Benachteiligung oder Bevorzugung einzelner Gruppen.

Leichter Zugang und Maschinenlesbarkeit gehören ebenso zu den Prinzipien wie Diskriminierungsfreiheit und die Verwendung offener Standards. Unter dem Prinzip der Lizenzierung wird im Wesentlichen die Forderung zusammengefasst, die von der Verwaltung erstellte oder zusammengetragene Information solle gemeinfrei sein und sei damit uneingeschränkter privater oder unternehmerischer Weiterverwendung zuzuführen. Der Anspruch, die Daten sollten dauerhaft frei sein, zieht ein nachvollziehbares Versionskontrollsystem als Konsequenz nach sich. Auch die Kosten für eine Datenabfrage werden, selbst wenn sie sehr gering ausfallen sollten, faktisch eine Einschränkung der öffentlichen Verfügbarkeit bedeuten.

Data ist nicht Government!

Open Government und Open Data stehen einander meist recht nahe, werden oft in einem Atemzug genannt, klaffen aber bisweilen deutlich auseinander. Open Data will zwei Fliegen mit einer Klappe schlagen: Zum einen entspricht die Ausdehnung des Open-Government-Ansatzes dem immer lauter geäußerten Wunsch der Staatsbürger nach Zugang zu allen nur denkbaren Informationen, die der Staat vorhält – man will schließlich wissen, was Ämter und Behörden alles speichern, was man als Bürger durch eigene, oft auch umgewollte Preisgabe beitrug oder durch Steuern und Abgaben mitfinanziert.

Zum anderen gibt’s auch einen wirtschaftlichen Ansatz: Weil die gewerbliche Verknüpfungs- und Nutzungsmöglichkeit der künftig frei zugänglichen Informationen bewusst gestattet, also gefördert wird, zeigt sich als Ziel der Maßnahme die Schaffung einer zusätzlichen Umsatz-Maschinerie. Bataillone von Dienstleistern könnten, so die Hoffnung der EU, entstehen, die mit geschickt verknüpften, passend auf den jeweiligen Interessenten zusammengestellten Informationen die Wirtschaft ankurbeln und die Steuererträge steigern.

Gemeinfrei?

So weit die Theorie, doch wer die Begründung der Richtlinienänderungen durchliest, dem fällt vor allem ein Ziel auf: Bibliotheken, insbesondere Hochschulbibliotheken, Museen und vergleichbare staatliche Archive sind im Besitz von Dokumenten und Werken, deren urheberrechtliche Schutzdauer abgelaufen ist, die daher gemeinfrei sind und darüber hinaus aufgrund fortgeschrittener Digitalisierung auch noch leicht verfügbar gemacht werden können.

Das schließt auch Geoinformationsdaten ein. Für andere, “außerkulturelle” Bereiche, so die Begründung der Richtlinie, solle die Ausweitung nicht gelten. Wer also darauf hofft, endlich die geheimen Statistiken der Bundesbehörden – so es denn solche gibt – auswerten oder diese gar als Grundstock für eigenes Wirtschaften heranziehen zu dürfen, muss sich diesen Zahn wohl ziehen lassen.

Was bleibt, ist dennoch die ganze Spannweite unterschiedlicher Projekte, vom virtuellen Museumsrundgang samt Standortinformationen für Mobilgeräte bis zur “Promotionsberatungs-App” samt Literaturrecherche und Plagiatsvermeidungs-Algorithmus.

Freier Zugang? Ja!

Auch wenn die vielleicht erhoffte Vollbeschäftigung bundesdeutscher Arbeitnehmer mit dieser Form von Open Data wohl nicht in beengende Nähe springen wird, stellt sich das Konzept zumindest für Software-Anbieter und System-Dienstleister gerade aus dem Open-Source-Bereich interessant und zukunftsträchtig dar. Open Source und Open Data passen schließlich nicht nur dem Namen nach prächtig zusammen.

Gerade weil die Interoperabilität bei der Definition von Open Data groß geschrieben ist, was nichts anderes als den weitestgehenden Verzicht auf proprietäre Datei- und Datenformate zugunsten offener Standards bedeutet, haben auch jene, die auf freie Software setzen, große Chancen auf ein Stück vom Kuchen.

Voraussetzung dafür ist natürlich ein gesetzlich gewährter Anspruch, den es durchzusetzen gilt. So ein Anspruch muss auf zwei Aspekte gerichtet sein: einerseits auf den Zugang zur Information selbst, andererseits auf deren Bereitstellung. Die Änderungen der EU-Richtline aus dem Jahre 2003 [2] enthalten nun einen unmittelbaren gesetzlichen Anspruch auf Zugang und Nutzbarkeit.

Lost in Translation?

Kein unmittelbarer Anspruch besteht hingegen in Bezug auf das Datenaustauschformat: Laut Änderung in Artikel 5 der neuen Richtlinie “sollen” Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung Informationen nur dann mittels offener und maschinenlesbarer Formate zur Verfügung stellen – wenn dies “possible and appropriate” ist. Es kommt auf die Übersetzung an, wie die Frage nach den Dateiformaten in der Praxis zeigen wird. Während sich “possible” noch als “möglich” übersetzen ließe, variiert die Vokabel “appropriate” zwischen angebracht, geeignet und sachdienlich.

Wer jedoch an die Intention hinter der Richtlinie denkt, nämlich keine Gruppen von der Verwendung der Informationen auszuschließen oder einzuschränken, landet hier zwingend bei dem Paradigma der traditionellen Verwaltungsrechtsprechung: “Sollen heißt müssen, wenn können!” Das bedeutet: Nur dann freie Formate, wenn nicht irgendwelche “zwingenden Gründe” eine Konvertierung ausschließen!

Leider recht ungezwungen

Dieser fehlende Zwang zum offenen Austauschformat ist jedoch nur ein Nebenkriegsschauplatz, der von den eigentlichen Problemen ablenkt: Erstens enthält die Richtlinie eine Klausel, nach der jeweils nationale Gesetze den gesamten Inhalt ad absurdum führen können. Zweitens geht es hier keinesfalls um Informationen aus beziehungsweise über die Verwaltung, sondern ausschließlich um die digitale Veröffentlichung von Werken aus den genannten Kulturbereichen, also nur um digitalisierte Bücher, Bilder, Museen und Ähnliches.

Und weil schließlich nur Werke, deren Schutzdauer abgelaufen ist, gemeinfrei sind und in digitalisierter Form ohne Einwilligung der Urheber beziehungsweise Rechte-Inhaber veröffentlicht werden dürfen, sind auch Werke der darstellenden Künste oder musikalische Aufführungen ausgeschlossen. Wer also darauf spekuliert, die Opernaufführung künftig im Schlafanzug vom heimischen Sofa aus besuchen zu können, der irrt. Auch Konzerte wird’s nicht so einfach online wählbar geben – auch wenn die Philharmoniker noch so sehr durch öffentliche Mittel finanziert werden.

Konzert nein, Rundgang ja

Der Rundgang durchs Museum, durch Galerien oder romantische Schlösser könnte allerdings möglich werden. Nach der Intention der Richtlinie sogar so kostengünstig, dass Abertausende von Besuchern königlicher Prunkschlösser nicht mehr vor Ort erscheinen müssen, um etwa Neuschwanstein oder Sanssouci zu bewundern. Was natürlich auch dazu führen könnte, dass der Region wertvoller Tourismus entgeht oder dass Museen und Galerien einfach weniger teure Kataloge verkaufen.

So werden die einen wohl die neue Richtlinie als wegweisenden Schritt zu einer transparenten öffentlichen Verwaltung verkaufen – was sie nicht ist –, während andere das Ding als nichts anderes als den Ausverkauf staatlicher Kultur entlarven wollen – was auch nicht der dahinter stehenden Absicht entspricht.

Offen bleibt, inwieweit die Mitgliedsstaaten die Richtlinie in Kraft treten lassen und inwieweit sie den Zugriff von Bürgern und Wirtschaftstreibenden auf die Kulturdaten sogar einschränken werden – denn das ist mit speziell zu diesem Zweck erlassenen nationalen Vorschriften möglich: Der Rechtsanspruch auf kulturelle Teilhabe entsteht nur, wenn der Zugang nicht durch nationales Recht eingeschränkt ist.

Private Partner

Aber möglicherweise stehen auch Interessen hinter der Richtlinie, die offiziell gar nicht genannt wurden: Nach dem Erwägungsgrund unter Ziffer 30 der neuen Richtlinie spricht die EU von zahlreichen bereits bestehenden Kooperationspartnerschaften mit privaten Partnern, die bereits jetzt vereinzelt in den Genuss der Einräumung von Ausschließlichkeitsrechten bezüglich der Digitalisierung von Werken gekommen sind – und was sich nach Ansicht der EU offensichtlich “bewährt” hat.

Jedenfalls insoweit, dass sie auch für die künftige Digitalisierung entsprechende enge Zusammenarbeit mit privaten Partnern befürwortet, die zur Sicherung der Amortisierung ihrer Investitionen im Allgemeinen auf zehn Jahre befristete Ausschließlichkeitsrechte gewährt bekommen. Es wird sich zeigen, welche privaten Partner hier die Zuschläge erhalten und ob die Kulturverwaltung eventuell transparenter, freizügiger und vielleicht sogar auf eigene Kosten digitalisierte Werke zugänglich macht.

Auch ohne den Verwaltungsbehörden Böses zu unterstellen, scheint es fraglich, ob sie freiwillig mehr als unbedingt nötig herausrücken. Das liegt jedoch nicht daran, dass ihre Interessen gegen die Bürger gerichtet sind, sondern dass die Verwaltung regelmäßig die Interessen aller Bürger, nicht eines Einzelnen, im Auge hat.

Daher ist auch nach Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht mit einer Zunahme an Klagen zu rechnen, die auf Erteilung der gewünschten Information und eventuell auch im gewünschten Format gerichtet sind. Erst wenn die höheren Instanzen eine hoffentlich weitreichend der Intention hinter Open Data entsprechende Rechtsprechung gefestigt haben, könnte der Informationszugang tatsächlich liberalisiert sein.

Zahn- und mutlos

Wer die neue EU-Richtline für den machtvollen Dämon hält, der die Verwaltungsbehörden kräftig aufmischt und sie zur Umsetzung wahrhaft “offener Verwaltung” zwingt, sieht sich enttäuscht und stattdessen nur einen zahnlosen Tiger, der allenfalls ein paar kulturelle Einrichtungen anmiaut, damit hier und dort ein klassisches Werk online geht.

Was bleibt, ist die Aufforderung an Museen, Bibliotheken und staatliche Archive, ihre Bestände möglichst online zu stellen. Was nichts anderes bedeutet, als der Öffentlichkeit, die den überwiegenden Anteil davon im Rahmen öffentlicher Mittel finanziert haben dürfte, den Zugang so zu erleichtern, dass er dem digitalen Zeitalter entspricht. Und das ist ja immerhin schon etwas.