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Trotz verfassungsrechtlicher Bedenken hat der Deutsche Bundestag die Einführung einer übergreifenden Bürgernummer auf Basis der Steuer-ID beschlossen.

Die Behörden sollen die Daten von Bürgern künftig auf Basis einer gemeinsamen Kennziffer effizienter austauschen können. Der Bundestag beschloss dazu Ende Januar mit den Stimmen von Union und SPD das sogenannte Registermodernisierungsgesetz [1]. Die Opposition lehnt die Verwendung der Steuer-ID als Identifikationsnummer hingegen geschlossen ab und befürwortet stattdessen spezifische Kennnummern für einzelne Verwaltungsbereiche.

Mit den ebenfalls beschlossenen Änderungen sollen künftig 51 von rund 200 Behördenregistern die Bürgernummer nutzen. Damit will man die im Online-Zugangsgesetz definierten E-Government-Dienste umsetzen, die auf den Verwaltungsregistern von Bund und Ländern basieren. Die zentrale Kennung soll dabei Personenverwechslungen ausschließen und ermöglichen, die Basisdaten natürlicher Personen verlässlich zu pflegen und bereitzustellen.

Zu den Stammdaten zählen Namen, Geburtsort und -datum, Geschlecht, Anschriften, Wohnungswechsel sowie Staatsangehörigkeit(en). Für besonders schützenswerte Personen soll eine Auskunftssperre gelten. Der Zugriff von Sicherheitsbehörden ist nicht vorgesehen.

4-Corner-Modell beschlossen

Zu den angeschlossenen Registern zählen unter anderem das Melderegister, das Personenstandsregister, das Ausländerzentralregister, das zentrale Fahrzeugregister, das zentrale Fahrerlaubnisregister und das Waffenregister. Nur der Bundestag darf über die Aufnahme weiterer Register in die Liste entscheiden. Das schließt künftige Änderungen der Registerliste auf dem Verordnungsweg durch die Bundesregierung aus. Eine entsprechende Befugnis in Paragraf 12 Absatz 1 entfällt komplett.

Einer zusätzlichen Kontrolle durch den Bundesrat unterliegt die Bundesregierung, sobald sie die einzelnen Verwaltungsbereiche ändert. Nur, wenn sich die Register innerhalb desselben Bereichs befinden, gelten nicht die in Paragraf 7 des Gesetzes festgelegten Sicherungs-, Protokollierungs- und Überprüfungsvorschriften.

Ein sogenanntes 4-Corner-Modell soll laut Gesetzesbegründung sicherstellen, dass Kommunikationspartner in bestimmten Fällen Daten nicht direkt austauschen, sondern “nur unter Einschaltung von Vermittlungsstellen, die kontrollieren, ob eine Behörde abstrakt berechtigt ist, der anderen zu dem angegebenen Zweck die jeweiligen Daten zu übermitteln”.

Eine Ergänzung in Paragraf 5 des ursprünglichen Entwurfs [2] unterbindet eine Nutzung der ID-Nummer zu anderen Zwecken außer “zur Erbringung von Verwaltungsleistungen nach dem Online-Zugangsgesetz aufgrund von Rechtsvorschriften oder mit Einwilligung der betroffenen Person sowie zum Zwecke eines registerbasierten Zensus”. Das soll unter anderem eine Profilbildung verhindern.

Mithilfe eines sogenannten Datencockpits können sich die Bürger einen Überblick über die Zugriffe der Behörden auf ihre Stammdaten verschaffen. Anders, als ursprünglich geplant, sollen sie nun auch erkennen können, was von wem wann an wen übermittelt wurde. Zuvor war nur der Einblick in Protokolldaten vorgesehen.

Mit Volkszählungsurteil vereinbar?

Trotz der beschlossenen Änderungen besteht nach Ansicht der Opposition immer noch ein hohes Risiko, dass das Bundesverfassungsgericht das Gesetz kassiert. Der juristische Knackpunkt ist die Frage, ob durch die umfassende Nutzung der Steuer-ID ein mehr oder weniger “einheitliches Personenkennzeichen” entsteht. Eine solche Identifikationsnummer erklärte das Bundesverfassungsgericht in seinem berühmten Volkszählungsurteil von 1983 für unzulässig. Allerdings ist die Frage umstritten, inwieweit sich ein solches Merkmal nutzen lässt, wenn es nur für bestimmte Bereiche gilt. Nach Ansicht von Union und SPD lässt sich das Gesetz durchaus mit der Verfassung vereinen.

Den Vorschlag der FDP, nur bereichsspezifische Personenkennzeichen einzuführen, lehnt die Koalition dagegen ab. Der FDP-Abgeordnete Manuel Höferlin verwies in seiner Rede auf massive verfassungsrechtliche Bedenken, die diverse Datenschutzbeauftragte, die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags und Rechtsexperten zur Nutzung der Steuer-ID geäußert haben. “Sie glauben einfach, es geht so, weil es eben am einfachsten ist. Das stimmt aber nicht”, rügte Höferlin die Koalitionsfraktion. Das einzige, das man mit der Steuer-ID gewinne, sei Zeit: Die Regierung wolle wohl schlicht rechtzeitig mit der Umsetzung des Online-Zugangsgesetzes fertigwerden.

“Der Datenschutz macht uns kaputt”

Der CDU-Abgeordnete Marc Henrichmann (Abbildung 1) verteidigte wie bereits in der ersten Lesung des Gesetzes die Pläne. Er appellierte an die Opposition, dass man “datenschutzpolitisch in die Zukunft aufbrechen” müsse, anstatt “wie in einer Kaninchen-vor-der-Schlange-Haltung” auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1983 zu starren. Henrichmann zitierte dazu einen nicht namentlich genannten Unternehmer mit den Worten: “Der Datenschutz macht uns kaputt.”

Abbildung 1: Will datenschutzpolitisch in die Zukunft aufbrechen: Marc Henrichmann (CDU). Quelle: teamfoto-Marquardt-Gmbh

Das wiederum empörte den Grünen-Abgeordneten Konstantin von Notz. “Wer so borniert daherredet, der muss verfassungswidrige Gesetze bauen”, sagte der Fraktionsvize und fügte hinzu: “Deswegen kacheln Ihre Gesetze in Karlsruhe an die Wand.” Gerade wegen der Bedeutung der Registermodernisierung sei es ein Wahnsinn, blind auf die Steuer-ID zu setzen. “Wenn das in drei Jahren scheitert, dann haben wir ein Kosten- und Zeitproblem biblischen Ausmaßes”, und es werde “ein hoher Preis für die Huschi-Aktion bezahlt”, warnte von Notz (Abbildung 2).

Abbildung 2: Befürchtet ein Kosten- und Zeitproblem biblischen Ausmaßes: Konstantin von Notz (Grüne). Quelle: von-notz.de

Nach Ansicht des Bundesdatenschutzbeauftragten Ulrich Kelber (Abbildung 3) hat die Koalition mit den beschlossenen Änderungen nur marginal auf die Kritik des Bundesrats und aus der öffentlichen Anhörung reagiert. “Es ist natürlich erfreulich, dass die Zweckbindung bei der geplanten Identifikationsnummer oder der Schutz von Menschen mit einer melderechtlichen Auskunftssperre gestärkt werden”, sagte ein Behördensprecher auf Anfrage. Allerdings bleibe es weiterhin bei der “verfassungsrechtlich fragwürdigen und für die Digitalisierung der Verwaltung äußerst riskanten” Nutzung der Steuer-ID als allgemeiner Identifikationsnummer.

Abbildung 3: Sieht die Kritik an der Bürgernummer nur marginal umgesetzt: BfDI Ulrich Kelber. Quelle: Susie Knoll

Enttäuschend sei zudem, dass das 4-Corner-Modell nach wie vor nur für bereichsübergreifende Übermittlungen gelten solle, auch wenn die Anforderungen an die Bildung der einzelnen Bereiche präzisiert würden. “Insgesamt sind die Vorschläge damit lediglich geeignet, an einigen wenigen Punkten datenschutzrechtliche Verbesserungen zu erreichen. Die grundlegende Kritik an der Gesamtkonzeption wird hingegen nicht aufgegriffen”, sagte der Sprecher des Bundesdatenschutzbeauftragten.