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Die Unterhändler des Europäischen Parlaments und der Mitgliedstaaten haben sich auf neue einheitliche Vorschriften geeinigt, die Whistleblowern besser schützen sollen, wenn sie Verstöße gegen das EU-Recht melden. Bislang war die Situation verworren.

Noch ist die Mitte März erzielte Einigung für den besseren Schutz von Hinweisgebern als vorläufig zu bezeichnen [1], die Zustimmung von Parlament und Mitgliedstaaten gilt aber nur als formeller Akt. Die neuen Vorschriften legen EU-weite Standards fest.

Zerfahrene Basis

Bislang gab es in den Mitgliedsstaaten unterschiedliche Regelungen, oft auch gar keine. Nur zehn der 28 Mitgliedsstaaten hatten nach Mitteilung der Kommission bereits umfassende Vorschriften zum Schutz von Whistleblowern festgelegt, Deutschland zählte sie nicht zu diesem Kreis. In einem Papier des Bundestags zur Rechtslage der Whistleblower in Deutschland [2] heißt es: “Der Begriff des Whistleblowers erfährt in Deutschland in keiner gesetzlichen Vorschrift eine genaue Definition. Auch die höchstrichterliche Rechtsprechung hat bislang keine Begriffsklärung in Bezug auf die so genannten Hinweisgeber vorgenommen, obgleich die Whistleblower-Problematik das Bundesarbeitsgericht schon einige Male beschäftigt hat.”

Die meisten Länder der Europäischen Union gewähren bislang nur teilweisen Schutz – und dies oft nur in bestimmten Wirtschaftszweigen oder für gewisse Kategorien von Arbeitnehmern, teilte die Kommission mit. Sie hatte sich bereits im November 2016 auf dem zweiten jährlichen Kolloquium über die Grundrechte zum Thema Medienvielfalt und Demokratie dazu verpflichtet, die Hinweisgeber zu schützen, die Journalisten als Quelle dienen.

Im April 2018 plädierte die Kommission für eine europaweite Einigung zum Thema Whistleblower und legte gleichzeitig einen ersten Richtlinienentwurf zur weiteren Beratung vor.

Rahmenbedingungen

Der Schutz der Whistleblower gilt für gemeldete Verstößen gegen das EU-Recht. Entsprechend breit sollen die Vorschriften auf die Rechtsbereiche ausgelegt sein. Genannt sind die Geldwäschebekämpfung, die Unternehmensbesteuerung, der Datenschutz, der Schutz der finanziellen Interessen der Union, die Lebensmittel- und Produktsicherheit sowie der Umweltschutz und die nukleare Sicherheit. Auf dieser Basis empfiehlt die Kommission den Mitgliedsstaaten umfassende Rahmenbedingungen für den Schutz von Hinweisgebern zu schaffen.

Vera Jourová, Kommissarin für Justiz, Verbraucher und Gleichstellung sagte: “Skandale wie Dieselgate oder die Panama Papers und die Enthüllungen rund um Cambridge Analytica haben uns klargemacht, wie sehr Hinweisgeber dabei helfen, rechtswidrige Handlungen, die dem öffentlichen Interesse und unserem Wohl schaden, aufzudecken. Wir müssen diese mutigen Menschen, die illegale Machenschaften ans Licht bringen, unterstützen und schützen.”

Meldewege

Der für Whistleblower entscheidende Punkt dürften die Vorschriften zum Meldeverfahren sein. Die EU verspricht hier ein System von sicheren Kanälen sowohl innerhalb einer Organisation als auch an Behörden. Ein wichtiges Kriterium besteht darin, dass Whistleblower nicht verpflichtet sind Missstände zunächst intern zu melden. Diese Verpflichtung war bis zuletzt ein Streitpunkt. Entsprechend erleichtert zeigen sich die Befürworter der offenen Meldewege.

Annelie Buntenbach, Vorstandsmitglied des Deutschen Gewerkschaftsbunds, sagte dazu: “Es ist gut, dass der Rat – und damit auch die Bundesregierung – seine bisherige Verhandlungsposition geändert hat.” Die Regelung sieht jetzt vor, dass man Hinweisgeber zwar dazu ermutige, eine interne Meldung abzugeben, schreibt die Kommission, dies allerdings nur dann, “wenn der Verstoß, den sie aufdecken möchten, innerhalb ihrer Organisation wirksam angegangen werden kann und sie keine Vergeltungsmaßnahmen riskieren”.

Ist die interne Meldung zu gefährlich, sind die zuständigen Behörden die nächste gebotene Eskalationsstufe. Aber auch hier lassen die Vorschriften alle Optionen offen, schließlich ist Korruption eben kein auf die freie Wirtschaft beschränktes Delikt. Deshalb heißt es: “Wenn nach der Meldung an die Behörden keine geeigneten Maßnahmen ergriffen werden, eine drohende oder offenkundige Gefahr für das öffentliche Interesse zu erkennen ist oder eine Meldung an die Behörden keine Option wäre, beispielsweise weil die betreffenden Behörden und der Straftäter Absprachen getroffen haben, können Hinweisgeber mit ihren Informationen an die Öffentlichkeit gehen und hierfür auch die Medien nutzen.”

Schutzschild

Das größte Hemmnis für die Meldung von Rechtsverstößen in der eigenen Organisation ist die Furcht vor Repressalien. Das Special Eurobarometer 2017 [3], eine Befragung von rund 28 000 Menschen aus unterschiedlichen sozialen und demographischen Gruppen in den 28 EU-Staaten, hat ergeben, dass sich 81 Prozent der Zeugen oder Opfer von Korruption nicht getraut haben, eine Meldung zu machen (Abbildung 1). Von den Befragten glauben 68 Prozent, dass Korruption in ihrem Land weit verbreitet ist.

Abbildung 1: Opfer und Zeugen von Korruption schweigen aus Angst vor Repressalien. Quelle: Ion Chiosea, 123RF

In den Vorschriften sind Schutz vor Kündigungen, Zurückstufungen und anderen Repressalien festgeschrieben. Die nationalen Behörden sind zudem verpflichtet, die Bürgerinnen und Bürger über die Verfahren zur Meldung von Missständen und über den bestehenden Schutz zu informieren. Hinweisgeber seien durch die Vorschriften auch vor Gericht geschützt.

Gültigkeit

Unternehmen mit mehr als 50 Mitarbeitern oder einem jährlichen Umsatz von über 10 Millionen Euro sind verpflichtet, einen internen Workflow für Meldungen von Whistleblowern aufzusetzen. Die Vorschriften gelten für alle staatlichen, regionalen und lokalen Administrationen und auch für Städte und Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnern.

Beifall

Die Vorschriften stoßen bei der Anti-Korruptionsorganisation Transparency International EU auf Beifall. Die Einigung auf eine gemeinsame Gesetzgebung in dieser Frage sei bahnbrechend, lässt die Organisation wissen [4]. Während der harten Verhandlungen hätten Petitionen für den Schutz von Whistleblowern rund eine Viertel Million Unterschriften gesammelt. Über 80 Organisationen hätten sich schriftlich für die Regelung starkgemacht, so Transparency International.

Kritik

Bereits bei der Vorlage des Richtlinienvorschlags der Europäischen Kommission 2018 hatte sich der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) sehr kritisch geäußert [5]. Es bestehe kein europaweiter Bedarf an neuen bürokratischen Regelungen zum Schutz von Hinweisgebern, so der BDI. In Unternehmen seien die Einrichtung von Compliance-Management-Systemen und die Aufstellung von Verhaltenskodizes gelebte Praxis, und diese Maßnahmen beinhalteten meist auch Meldesysteme, die den angemessenen Schutz von Hinweisgebern sicherstellten. Es sei solch freiwilligen und unternehmensspezifischen Lösungen der Vorzug gegenüber verpflichtenden gesetzlichen Vorgaben zu geben, hatte der BDI damals argumentiert.