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Die erstmals erstellte Überwachungsgesamtrechnung ergibt mehrere Tausend Befugnisse für die Sicherheitsbehörden und offenbart statistische Defizite.

Die Ampelkoalition ist inzwischen Geschichte, doch eines der Projekte der alten Bundesregierung kam in letzter Minute noch zum Abschluss: Anfang Mai 2025 veröffentlichte das Max-Planck-Institut die im Koalitionsvertrag vereinbarte Studie zur Überwachungsgesamtrechnung zur Erforschung von Kriminalität, Sicherheit und Recht. Das zwölfköpfige Forschungsteam ermittelte 3228 Befugnisse und Befugnisvarianten für die Sicherheitsbehörden. Wie intensiv diese zum Einsatz kommen, bleibt allerdings unklar.

Das Konzept der Überwachungsgesamtrechnung geht auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts [1] aus dem Jahr 2010 zurück. Damals schrieben die Karlsruher Richter: “Die Einführung der Telekommunikationsverkehrsdatenspeicherung kann damit nicht als Vorbild für die Schaffung weiterer vorsorglich anlassloser Datensammlungen dienen, sondern zwingt den Gesetzgeber bei der Erwägung neuer Speicherungspflichten oder -berechtigungen in Blick auf die Gesamtheit der verschiedenen schon vorhandenen Datensammlungen zu größerer Zurückhaltung.”

Die Richter verwiesen darauf, dass der Ausschluss einer Totalüberwachung der Bürger ein Element der Identität Deutschlands unter dem Grundgesetz sei. Entsprechend müsse der Gesetzgeber sich über die “Gesamtheit der verschiedenen schon vorhandenen Datensammlungen” informieren.

Komplexe Befugnisse

Deswegen wollte die Ampel die Sicherheitsgesetze “auf ihre tatsächlichen und rechtlichen Auswirkungen sowie auf ihre Effektivität hin evaluieren”. Neben der Überwachungsgesamtrechnung wollte die Koalition “bis spätestens Ende 2023 eine unabhängige wissenschaftliche Evaluation der Sicherheitsgesetze und ihrer Auswirkungen auf Freiheit und Demokratie im Lichte technischer Entwicklungen” erstellen.

Abbildung 1: Das Max-Planck-Institut zur Erforschung von Kriminalität, Sicherheit und Recht in Freiburg. Quelle: Baschi Bender

Nun legte das Max-Planck-Institut (Abbildung 1) mit einiger Verzögerung zumindest eine erste Evaluierung [2] vor. Sie erfasst und bewertet in drei unterschiedlichen Dokumenten “Überwachungsbefugnisse und -maßnahmen der Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden in Deutschland”. Das Ergebnis der einjährigen Analyse lautet demnach: “Die Überwachungsbefugnisse hierzulande sind vielfältig und sehr komplex geregelt. Die meisten von ihnen bewegen sich in einem breiten mittleren Schwerebereich.”

Auswertung ist Mangelware

Trotzdem bleibt ein großes Defizit, denn die meisten Behörden sind “bislang nicht in der Lage, belastbare statistische Daten über die Anzahl der von ihnen durchgeführten Überwachungsmaßnahmen zu liefern”. Das ist nicht nur ein gravierendes Problem für die quantitative Berechnung der gesamtgesellschaftlichen “Überwachungslast”. Auch verfassungsrechtlich ist das heikel, weil die Dokumentation der behördlichen Anwendungspraxis eine wichtige Rolle bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit staatlicher Eingriffe in Freiheitsrechte spielt.

Neben dem eigentlichen 124-seitigen Bericht [3] und einem knapp 100-seitigen Manual [4] erstellten die Forscher unter der Leitung von Ralf Poscher (Abbildung 2) und Michael Kilchling noch eine 277-seitige Datenbank [5] mit fast 4700 Befugniseinträgen. In der Tabelle finden sich allein 224 Einträge zur Quellen-Telekommunikationsüberwachung (Quellen-TKÜ) durch sogenannte Staatstrojaner.

Abbildung 2: Professor Dr. Ralf Poscher ist einer der Projektleiter der Überwachungsgesamtrechnung. Quelle: Baschi-Bender

Um das Überwachungsniveau zu berechnen, berücksichtigten die Forscher verschiedene Faktoren wie Eingriffsintensität, Schutzmaßnahmen und Anwendungshäufigkeit. Heraus kommen einzelne Werte wie der normative Eingriffswert oder der Überwachungswert, der sich aus dem Produkt des normativen Eingriffswerts und des Häufigkeitswerts ergibt. Das Überwachungsvolumen dagegen bezieht sich auf die absolute Häufigkeit einer Maßnahme. Der Überwachungsgesamtwert wiederum entspricht der Summe aller Überwachungskategorienwerte. Allerdings mussten die Forscher feststellen, dass die Polizeibehörden die Häufigkeit einer Maßnahme oft gar nicht erfassen.

Bund mit höchstem Gesamtwert

Anders als zunächst vermutet, ist es offenkundig technisch nicht möglich, die elektronischen Systeme der Behörden zielgerichtet wie eine Datenbank zu durchsuchen, zum Beispiel nach Schlagworten oder Ermächtigungsgrundlagen. Das trifft sowohl für die Polizeien als auch für die Staatsanwaltschaften zu, heißt es im Bericht des Instituts. Ein Beispiel für die Probleme ist die jährliche Statistik zum Staatstrojanereinsatz. Das zuständige Bundesamt für Justiz (BfJ) musste sie in der Vergangenheit mehrfach korrigieren.

Trotz der genannten Defizite stehen am Ende Überwachungsgesamtwerte für die einzelnen Maßnahmen sowie für den Bund und die Bundesländer. Dabei weist der Bund wegen der zentralen Behörden wie Bundespolizei, Bundeskriminalamt (BKA) und Bundesanwaltschaft den höchsten Wert von 260 477 bei einem Maximalwert von 570 000 auf. Es folgen die Länder Hamburg (231 324), Baden-Württemberg (196 449) und Schleswig-Holstein (195 335). Schlusslichter sind das Saarland (115 157), Hessen (100 717) und Thüringen (75 960).

Dabei fällt auf: Der Befugniswert bei Bund und Ländern liegt im Durchschnitt zwischen 5 und 6 von maximal 10 Punkten. Das bedeutet, dass die Eingriffsintensität der Befugnisse sich kaum unterscheidet. Bei den Maßnahmen weisen die Abfrage von Verkehrsdaten sowie die Quellen-TKÜ die mit Abstand höchsten Überwachungsgesamtwerte auf. Dabei hat allein das BKA die Fluggastdaten im Jahr 2022 422 Millionen Mal abgefragt.

Union gegen Gesamtrechnung

Wird die neue Bundesregierung von Union und SPD die Ergebnisse dazu verwenden, um neue Überwachungsbefugnisse infrage zu stellen? Wohl eher nicht. Immerhin forderte die Unionsfraktion im Bundestag Ende Januar 2025 in einem Entschließungsantrag, die Erstellung der Überwachungsgesamtrechnung “umgehend aufzugeben”. Stattdessen solle es eine “Bedrohungsgesamtrechnung” geben, um eine Übersicht des Bedarfs an Fähigkeiten und gesetzlichen Anpassungen für die Sicherheitsbehörden des Bunds abzuleiten.

Was die Union damals wohl nicht wusste: Die Studie war schon fertig, da sie auf den Januar 2025 datiert ist. Allerdings verzichtete das Bundesinnenministerium darauf, sie im Wahlkampf oder während der Koalitionsverhandlungen zu veröffentlichen. Stattdessen einigten sich Union und SPD im Koalitionsvertrag auf weitreichende Überwachungsmaßnahmen. Vorratsdatenspeicherung, Staatstrojaner, Massenbiometrie, Rasterfahndung und Autokennzeichenerfassung dürften den Überwachungsgesamtwert deutlich in die Höhe treiben. (uba)