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Ein von der Open Source Business Alliance in Auftrag gegebenes juristisches Gutachten bescheinigt der Bundesregierung rechtlichen Spielraum für einen bevorzugten Einsatz von Open Source in der Verwaltung. Es zeigt, welche gesetzlichen Optionen dafür infrage kommen.

Die öffentliche Verwaltung in Bund, Ländern und Kommunen kauft täglich Produkte, Dienstleistungen und Software ein, die das Funktionieren der Behörden sichern. Die öffentliche Hand vergibt dabei jährlich Aufträge in dreistelliger Milliardenhöhe an private Unternehmen [1]. Der Einkauf dieser Produkte und Services läuft zumeist über öffentliche Ausschreibungen und folgt den Regeln des Vergaberechts – schließlich muss mit Steuergeldern sorgsam umgegangen werden.

Auch Open-Source-Software wird in diesem Zusammenhang regelmäßig auf allen Verwaltungsebenen und durchaus auch in größerem Umfang beschafft. Es ist für die Behörden nicht einfach festzustellen, aber auf Nachfrage sagen verschiedene Landesregierungen immer wieder, dass der Anteil quelloffener Software in der eigenen Verwaltungs-IT etwa bei 20 Prozent liege [2].

Open Source in der Verwaltung

Die Anwendungsbereiche für Open Source (FOSS, Free and Open Source Software) in der öffentlichen Verwaltung sind breit: Dazu gehören Server-Betriebssysteme, Videokonferenzsoftware, E-Mail-Clients, Textbearbeitungsprogramme, Webbrowser, Datenbankmanagement, Verschlüsselungstechnik und Cloud-Angebote. In der Open-Source-Branche spricht man davon, dass vermutlich jeder Verwaltungsangestellte täglich in irgendeiner Form quelloffene Software benutzt – häufig wahrscheinlich, ohne es zu merken. Das liegt nicht zuletzt daran, dass auch proprietäre Software oft Open-Source-Komponenten integriert.

Die Verwaltungen entwickeln diese Open-Source-Lösungen zum Teil selbst oder vergeben die Entwicklung oder Anpassung der Software als Auftrag an private Auftragnehmer. Es gibt heute eine große Anzahl von professionellen Unternehmen, die Entwicklung, Betrieb, Support und sonstige Dienstleistungen rund um Open Source für die öffentliche Hand anbieten. Etliche dieser Unternehmen sind in der Open Source Business Alliance organisiert [3].

Einige frühe Versuche, FOSS breiter in der öffentlichen Verwaltung einzusetzen, krankten an Ressourcenmangel und fehlender politischer Unterstützung auf höchster Ebene. Sie wurden schnell wieder rückabgewickelt. Heute aber herrscht ein anderer Geist. 20 Jahre nach den ersten Gehversuchen haben sich die Vorzüge quelloffener Software für die öffentliche Hand herumgesprochen. Es gibt mittlerweile eine breitere Bewegung in Politik und Verwaltung, die das Potenzial von Open Source für die Behörden bergen will.

So hat die Bundesregierung einige größere Projekte gestartet, die den Einsatz von Open Source in der Verwaltung entschieden vorantreiben sollen. Dazu gehören die Gründung des Zentrums für Digitale Souveränität [4], der Start des Open-CoDE-Repositorys für die öffentliche Verwaltung [5] und des Sovereign Tech Fund [6] sowie die Entwicklung des Souveränen Verwaltungsarbeitsplatzes [7]. Auch in den Bundesländern und Kommunen gibt es zahlreiche Initiativen, um den Anteil von FOSS in der Verwaltungs-IT zu steigern. So hat die Stadt München kürzlich die Einrichtung eines Open-Source-Sabbaticals für Entwickler beschlossen [8]. Sowohl München als auch Berlin präsentieren online, welche Open-Source-Lösungen sie in der öffentlichen Verwaltung einsetzen. Gemeinsam mit Dortmund haben die beiden Städte vergangenes Jahr die Allianz der “Open Source Big 3” gegründet [9].

Abbildung 1: Open Source eröffnet die Chance, selbst auszuwählen, welche Soft- und Hardware den eigenen Bedürfnissen am ehesten entspricht. Proprietäre Software nimmt dem Anwender dagegen oft die Wahlfreiheit. Quelle: Frank Harms / 123RF.com

Die Landesregierung Sachsen hat eine Open-Source-Strategie beschlossen [10]. Thüringen und Schleswig-Holstein arbeiten in verschiedenen Bereichen unter Hochdruck daran, in ihren Verwaltungen Open-Source-Lösungen in der Breite einzuführen. Es gibt noch unzählige weitere Beispiele aus Bund, Ländern und Kommunen, aber schon die genannten Initiativen illustrieren eines deutlich: Auf politischer Ebene wird in jüngster Zeit einiges unternommen, um Open Source in der Verwaltungs-IT stärker als bisher zum Einsatz zu bringen.

Ausweg aus Abhängigkeiten

Das zunehmende Bewusstsein für die weitreichenden Abhängigkeiten der digitalen Verwaltung in Bund, Ländern und Kommunen von einzelnen proprietären Softwareanbietern ist Auslöser dafür, dass Open Source bei Politik und Verwaltung derzeit so hoch im Kurs steht. Schließlich verhindert der Vendor-Lock-in, dass Behörden ihre IT-Architektur selbst gestalten und kontrollieren sowie zwischen verschiedenen Anbietern wechseln können.

Zu diesem Schluss kommt auch eine von der Bundesregierung in Auftrag gegebene Studie [11] aus dem Jahr 2019. Dort heißt es: “Die Bundesverwaltung ist in allen Schichten des Software-Stacks von wenigen Softwareanbietern stark abhängig. […] Insbesondere die Abhängigkeit von Microsoft-Produkten führt gemäß den Ergebnissen der vorliegenden Analyse zu Schmerzpunkten bei der Bundesverwaltung, die im Widerspruch zu den strategischen Zielen der IT des Bundes stehen. Als kritisch befunden werden vor allem eingeschränkte Informationssicherheit und (datenschutz-)rechtliche Unsicherheit; beides Punkte, die die digitale Souveränität des Staates gefährden.”

Diese Schmerzpunkte und die Bedrohung der digitalen Souveränität haben Politik und Verwaltung in ganz Deutschland erkannt. Aus diesem Grund setzen sie zunehmend auf den Einsatz quelloffener Software, da diese die Überprüfbarkeit, Gestaltbarkeit und Ersetzbarkeit der eingesetzten Systeme sicherstellt.

Open-Source-Lizenzen erlauben es jedem, die jeweilige Software zu verstehen. Jeder kann Einblick in den Quellcode nehmen, die Software uneingeschränkt verwenden, verändern und auch in veränderter Form weiterverbreiten. Das ermöglicht der öffentlichen Verwaltung ein höheres Maß an IT-Sicherheit und Datenschutz sowie eine größere Unabhängigkeit von einzelnen Softwareherstellern.

Außerdem entspricht der Einsatz von FOSS dem Prinzip “Public Money, Public Code”, demzufolge öffentlich finanzierte Software auch wieder der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden muss. Aus diesen Gründen ermöglicht Open-Source-Software einen Ausweg aus der bestehenden Abhängigkeit und trägt zur digitalen Souveränität der öffentlichen Verwaltung bei [12].

Bundesregierung setzt auf Open Source

Die Bundesregierung bekräftigt daher im aktuellen Koalitionsvertrag und in der Digitalstrategie, dass Open-Source-Software und offene Standards bei Beschaffung und Vergabe in der Bundesverwaltung zum Standard werden sollen, um so die digitale Souveränität der Verwaltung zu stärken.

Im Koalitionsvertrag [13] heißt es dementsprechend: “Für öffentliche IT-Projekte schreiben wir offene Standards fest. Entwicklungsaufträge werden in der Regel als Open Source beauftragt, die entsprechende Software wird grundsätzlich öffentlich gemacht.” Mit anderen Worten: Wenn die öffentliche Hand Software kauft oder entwickelt, soll das, wenn immer möglich, bevorzugt FOSS sein. Bisher gibt es allerdings noch keine Gesetzesinitiative, um dieses Vorhaben aus dem Koalitionsvertrag auch umzusetzen.

Einige Bundesländer und EU-Nachbarstaaten sind schon weiter als der Bund. Schleswig-Holstein hat den Vorrang für Open-Source-Software und offene Standards bei der Beschaffung verbindlich im E-Government-Gesetz geregelt [14]. Thüringen priorisiert quelloffene Software sowohl im E-Government-Gesetz als auch im Vergabegesetz [15]. Andere Bundesländer wie beispielsweise Baden-Württemberg haben den Vorrang für FOSS in Verwaltungsvorschriften verankert [16].

Ein aktuelles Gutachten des wissenschaftlichen Diensts des Bundestages hat gezeigt, dass es eine Reihe von EU-Mitgliedsstaaten gibt, die auf nationaler Ebene bereits in der Verwaltung FOSS gegenüber proprietärer Software bevorzugen [17]. So haben Frankreich, Portugal, Spanien und die Tschechische Republik bereits Vorgaben für den Vorrang von Open Source beschlossen. Auf Bundesebene in Deutschland fehlt eine solche gesetzliche Regelung bislang.

Hürden für die Beschaffung

Die Formulierung aus dem Koalitionsvertrag der Bundesregierung, nach der Open Source zum Standard in der Verwaltung werden soll, ist im Moment nur eine Absichtserklärung ohne rechtliche Wirksamkeit – und sie hat sich auch noch nicht bis in alle Verwaltungseinheiten herumgesprochen. Trotz der verschiedenen genannten politischen Projekte für die Förderung von Open Source in der Verwaltung gibt es derzeit in der Praxis noch eine Reihe von Hürden bei den Beschaffungs- und Vergabeprozessen. Das gilt selbst dann, wenn der Einsatz von Open-Source-Software von einer Behörde ausdrücklich erwünscht ist.

Zum Teil besteht bei den öffentlichen Stellen Unsicherheit, wie sie im Rahmen des bestehenden Vergaberechts quelloffene Software rechtssicher ausschreiben, beauftragen und beschaffen können. Hier mangelt es bisher meist noch an Erfahrung. Manchmal ist Behörden sogar unklar, ob sie schon in der Leistungsbeschreibung für einen Auftrag Open Source und offene Standards erwähnen oder sogar fordern dürfen. (Ja, dürfen sie – es gibt Rechtsprechung dazu.)

Hat ein Open-Source-Anbieter eine Ausschreibung gewonnen, steht oft direkt die nächste Hürde an: Die bei den meisten Vergabeverfahren genutzten Vertragsvorlagen – in schönstem Amtsdeutsch heißen sie “Ergänzende Vertragsbedingungen für die Beschaffung von IT-Leistungen (EVB-IT)” – sind derzeit ausschließlich auf proprietäre Software ausgelegt [18]. Sie berücksichtigen bisher unter anderem nicht, dass Open-Source-Lizenzen im Gegensatz zu proprietären Lizenzen kein ausschließliches Nutzungsrecht an den Auftraggeber übertragen können. Allerdings läuft im Bundesinnenministerium eine Überarbeitung der EVB-IT [19].

Die mangelnde Erfahrung mit Open-Source-Lizenzen in der Verwaltung führt immer wieder dazu, dass statt der eigentlich gewünschten und am besten passenden Open-Source-Lösung proprietäre Software den Vorzug erhält: Die kennt man bereits und verspricht sich davon einen unkomplizierteren Einsatz. So halten die bestehenden Vendor-Lock-ins Behörden davon ab, auf quelloffene Software zu setzen.

Vorurteile rund um Open Source

Hinzu kommen weitverbreitete Vorurteile über Open-Source-Software. Hartnäckig halten sich Gerüchte, FOSS sei weniger sicher als proprietäre Software, da ja jeder den Quellcode einsehen könne. Dabei betont das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI), dass im Gegenteil gerade der Einsatz von Open-Source-Software zu einem höheren Sicherheitsniveau führen kann, weil unabhängige Stellen die Möglichkeit haben, den Quellcode eingehend auf Sicherheitslücken und Backdoors zu prüfen [20].

Immer wieder hört man auch, FOSS sei keine professionell entwickelte Software, nur ein Hobby-Projekt von einigen Bastlern und Nerds. Es geht dann die Angst um, man müsse Open-Source-Software immer ganz alleine aufsetzen. Außerdem bestünde jederzeit die Gefahr, dass bei Projekten plötzlich der Support abreißt, wenn die Community sich nicht mehr darum kümmert. Es fehlt hier bei den Behörden oft noch das Wissen, dass es diverse professionelle und erfahrene Dienstleister und Softwarehersteller gibt, die man mit der Entwicklung, der Anpassung, dem Betrieb und dem Support quelloffener Software beauftragen kann.

Ein Fingerzeig von höchster politischer Ebene, dass die bevorzugte Beschaffung von Open Source rechtlich möglich und gewünscht ist, könnte eine Reihe der genannten Schwierigkeiten bei der Beschaffung von Open-Source-Software im Verwaltungsalltag lösen. Dasselbe gilt für praktische Hinweise und Unterstützung bei der Vergabe. Für solche eindeutigen politischen Signale wäre eine gesetzliche Umsetzung der genannten Formulierung aus dem Koalitionsvertrag entscheidend.

Das Diskriminierungsverbot

Immer wenn es darum geht, ob sich eine einzelne Verwaltung für den bevorzugten Einsatz von Open Source entscheiden kann, landet die Diskussion unweigerlich beim Vergaberecht und dem Diskriminierungsverbot. Dasselbe gilt für die Frage, ob der Gesetzgeber eine systematische Priorisierung von Open Source (wie im Koalitionsvertrag formuliert) überhaupt gesetzlich umsetzen darf.

Stets heißt es dann, das Diskriminierungsverbot würde dem bevorzugten Einsatz quelloffener vor proprietärer Software in der öffentlichen Verwaltung im Wege stehen. Sprich: Wenn eine Behörde eine Leistung ausschreibt, also etwa die Entwicklung einer Softwarelösung, dann müssen alle privaten Anbieter die gleiche Chance haben, an dieser Ausschreibung teilzunehmen und den Auftrag zu gewinnen. Niemand darf auf irgendeine Weise bevorzugt oder benachteiligt werden. Das geht so aus Paragraf 97 Abs. 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen [21] hervor (siehe Kasten “GWB § 97”).

Vor diesem Hintergrund hat die Open Source Business Alliance bei Prof. Dr. Andreas Wiebe von der Georg-August-Universität Göttingen ein juristisches Gutachten in Auftrag gegeben. Es untersucht, wie eine bevorzugte Beschaffung von Open-Source-Software auf Bundesebene im Sinne des Koalitionsvertrags und im Einklang mit dem Vergabe-, Wettbewerbs-, Kartell- und Verfassungsrecht rechtssicher umgesetzt werden könnte [22].

Der Gutachter betrachtet hierbei nur die Bundesebene und die hier möglichen gesetzlichen Regelungsoptionen. Länder und Kommunen lässt das Gutachten außer Acht. Zum einen, weil der Bund ihnen gegenüber beim Vergaberecht nur eine eingeschränkte Gesetzgebungskompetenz hat. Und zum anderen, weil einzelne Bundesländer, wie erwähnt, bereits weitergehende Regelungen haben als der Bund.

Das Gutachten will zudem nicht die Frage beantworten, ob eine Ausschreibung oder Beschaffung quelloffener Software in einzelnen Vergabeverfahren grundsätzlich überhaupt möglich ist: Die Rechtsprechung hat bereits geklärt, dass das geht. Der Gutachter erläutert am Rande aber, inwiefern man sachliche, technische oder wirtschaftliche Gründe ins Feld führen kann, um explizit Open-Source-Software auszuschreiben. Außerdem untersucht er, inwiefern man nach geltendem Vergaberecht unter finanziellen sowie weiteren Kriterien FOSS bei einem einzelnen Vergabeverfahren vorrangig den Zuschlag erteilen kann.

Im Gutachten steht also in erster Linie die Frage im Zentrum, ob die im Koalitionsvertrag angekündigte systematische Bevorzugung von Open-Source-Software auf Bundesebene gesetzlich rechtssicher geregelt werden kann.

Das Gutachten

Das Gutachten stellt fest, dass der Gesetzgeber im Rahmen des Diskriminierungsverbots aus § 97 GWB einen rechtlichen Spielraum hat, um die bevorzugte Beschaffung von Open-Source-Software durch die Bundesverwaltung umzusetzen. Damit wird der oft zitierte Einwand mit Verweis auf das Diskriminierungsverbot entkräftet. Der Gutachter untersucht dazu ausführlich verschiedene Aspekte des Diskriminierungsverbots im GWB. Dabei betrachtet er unter anderem, welche möglichen Ungleichbehandlungen Paragraf 97 Abs. 2 GWB zulässt, etwa bei Vorliegen eines wichtigen Gemeinwohlbelangs.

Laut Gutachten gibt es zahlreiche sachliche Gründe, die aus Sicht der öffentlichen Verwaltung für eine Priorisierung von Open-Source-Software sprechen. Dazu zählen beispielsweise die Vermeidung von Abhängigkeiten und Lock-in-Effekten, die ökonomische und technische Nachhaltigkeit von FOSS, die Öffnung von Folgemärkten sowie ein verbesserter Wettbewerb. Hinzu kommen langfristige wirtschaftliche Vorteile, technische Aspekte wie IT-Sicherheit, Synergieeffekte und Kompatibilität in der Verwaltung, Vorteile in gesamtwirtschaftlicher und gesamtgesellschaftlicher Hinsicht sowie positive Rückwirkungen auf die Privatwirtschaft. Zudem beurteilt der Gutachter die Stärkung der digitalen Souveränität als legitimes Ziel für den Gesetzgeber, das eine vorrangige Beschaffung von Open-Source-Software zur Innovationsförderung im Rahmen der gesetzlich möglichen strategischen Beschaffung (§ 97 Abs. 3 GWB) rechtfertigt.

Weiter konstatiert das Gutachten: “Wegen des Systemcharakters von Software mit dem besonderen Aspekt der offenen Standards, der Kompatibilität und den Gesichtspunkten von Kooperation und Nachhaltigkeit erscheint eine generelle Bevorzugung [von Open-Source-Software] nicht nur sinnvoll, sondern erforderlich, um insbesondere Lock-in-Effekten bei Einsatz proprietärer Software entgegenzuwirken und eine langfristige Umstellung der Verwaltung zu bewirken, die für die Erreichung des Ziels der Herstellung digitaler Souveränität der Verwaltung am effektivsten erscheint.”

Sechs Regelungsoptionen

Der Gutachter zeigt im Folgenden sechs unterschiedliche Optionen auf, um eine vorrangige Beschaffung von Open Source vor proprietärer Software gesetzlich zu verankern. Dabei beleuchtet er jeweils die juristischen Vor- und Nachteile der unterschiedlichen Varianten:

• Verankerung in § 97 GWB: Eine naheliegende Möglichkeit könnte sein, die strategischen Aspekte im GWB um die Priorisierung von Open-Source-Software zu erweitern. Hier sei allerdings mit verfassungsrechtlichen Risiken zu rechnen, da die Gesetzgebungskompetenz des Bundes fragwürdig sei.
• Verankerung im 2. Abschnitt des Kartellvergaberechts: Hier werden mehrere Möglichkeiten vorgestellt, FOSS in verschiedenen Paragrafen des GWB besserzustellen. Zum Beispiel könnte man eine generelle Priorisierung bei der Leistungsbeschreibung oder den Zuschlagskriterien zulassen oder einen Vorrang für quelloffene Software in einer besonderen Ausführungsbedingung verankern. Diese Lösungsansätze würden aber möglicherweise nur eine geringe Umsetzungswirkung entfalten.
• Verankerung in der Vergabeverordnung für öffentliche Aufträge (VgV): Zum einen bestünde die Möglichkeit, die Priorisierung für Open-Source-Software in den bestehenden Bestimmungen der Vergabeverordnung unterzubringen. Zum anderen könnte die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats eine spezielle Verordnung für den Bereich IT-Beschaffung verabschieden. Der Vorteil bei diesem Ansatz: Er würde eine direkte Verankerung im Vergaberecht darstellen, ähnlich wie das in einigen Bundesländern bereits der Fall ist. Allerdings wäre eine solche Rechtsnorm nur für den Oberschwellenbereich verbindlich, also nur für öffentliche Aufträge, die ein bestimmtes Auftragsvolumen überschreiten.
• Verankerung als Haushaltsgrundsatz: Die Legislative könnte die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Haushaltsgrundsätzegesetz um eine Open-Source-Priorisierung ergänzen. Dieser Lösungsansatz hätte aber womöglich nur eine geringe Außenwirkung.
• Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften: Die Bundesregierung könnte allgemeine Verwaltungsvorschriften für die bundeseigene Verwaltung sowie bundesunmittelbare Körperschaften erlassen, etwa eine “AVV IT-Beschaffung” nach dem Vorbild der “AVV Klima”. Auch in der Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) könnte die Bundesregierung die Open-Source-Priorisierung als einheitliche Richtlinie ergänzen. Diese Lösungsansätze würden allerdings nur unterhalb gesetzlicher Regelungen greifen, was der immensen Bedeutung der Priorisierung quelloffener Software im Rahmen der digitalen Transformation nicht gerecht würde.
• Verankerung im E-Government-Gesetz: Das E-Government-Gesetz des Bundes hält bereits andere Grundsätze zur digitalen Transformation fest; daher wäre eine Ergänzung um eine Open-Source-Priorisierung hier sehr passend. Dieser Ansatz würde aber keine unmittelbare rechtliche Vorgabe für das Beschaffungsrecht etablieren, wie es beispielsweise bei einer Verankerung in der Vergabeverordnung für öffentliche Aufträge der Fall wäre.

Abbildung 2: Für eine rechtliche Verankerung der Vorfahrtsregeln für Open Source bieten sich mehrere Artikel in einschlägigen Gesetzen und Verordnungen an. Quelle: burdun / 123RF.com

Nach Abwägung aller Aspekte zieht der Gutachter das Fazit, dass eine Verankerung der Open-Source-Priorisierung in der Vergabeverordnung oder im E-Government-Gesetz die vielversprechendsten Optionen wären. Das entspricht auch den von einzelnen Bundesländern gewählten Lösungsansätzen. Thüringen beispielsweise hat sich dafür entschieden, den Vorrang für FOSS sowohl im E-Government-Gesetz als auch im Vergabegesetz des Landes zu verankern. Analog dazu könnte man auch eine Umsetzung auf Bundesebene angehen.

Am Ende des Gutachtens macht Prof. Wiebe noch einen konkreten Formulierungsvorschlag für eine gesetzliche Regelung zur Open-Source-Priorisierung, der sich stark an die Regelungen in Schleswig-Holstein und Thüringen anlehnt.

Laufende Gesetzgebungsverfahren

Im aktuellen Gesetzentwurf für das Online-Zugangsgesetz 2.0 (OZG) findet sich derzeit ein Regelungsvorschlag für einen vorrangigen Einsatz von Open Source bei der Digitalisierung von Verwaltungsleistungen [23]. Würde das tatsächlich beschlossen, wäre das ein wichtiger erster Schritt in die richtige Richtung. Allerdings deckt das Online-Zugangsgesetz nur einen Teil der digitalen Verwaltung ab. Eine wirkliche Umsetzung der Absicht aus dem Koalitionsvertrag ließe sich so noch nicht erreichen.

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) will außerdem das Vergaberecht reformieren, um öffentliche Vergabeverfahren zu vereinfachen, zu professionalisieren, zu digitalisieren und zu beschleunigen. Darüber hinaus soll die Vergabe wirtschaftlich, sozial, ökologisch und innovativ ausgerichtet werden [24]. Wie etliche Stellungnahmen von Verbänden und Einzelpersonen im Rahmen des Konsultationsverfahrens und bei den vom BMWK organisierten Stakeholder-Gesprächen gezeigt haben, gibt es ein großes Interesse, den vorrangigen Einsatz von FOSS im Zuge der Vergaberechtsreform auch gesetzlich zu verankern.

Beim OZG 2.0 und insbesondere bei der Vergabereform hat die Bundesregierung jetzt also die ideale Gelegenheit, eines ihrer Kernvorhaben aus dem Koalitionsvertrag tatsächlich umzusetzen. Das würde es der Verwaltung ermöglichen, rechtssicher vorrangig Open Source zu nutzen und zu mehr digitaler Souveränität zu gelangen.

Das Gutachten der Open Source Business Alliance hat bereits konkrete Vorschläge gemacht, wie die Regierung das umsetzen kann, und bietet eine juristisch fundierte Grundlage für eine weitere politische Diskussion. Damit sind jetzt die Politiker am Zug. (jcb/jlu)