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Die vielen Vorteile von Open Source machen sich gerade auch im öffentlichen Raum bezahlt. Die Prozesse, die zu mehr digitaler Souveränität der öffentlichen Verwaltungen führen sollen, stehen jedoch noch ganz am Anfang. Experten der Open Source Business Alliance ziehen Bilanz.

Die Open Source Business Alliance (OSB Alliance) ist der Verband der Open-Source-Industrie in Deutschland und vertritt rund 170 Mitgliedsunternehmen, die in Deutschland etwa 10 000 Mitarbeiter beschäftigen und jährlich mehr als 1,7 Milliarden Euro erwirtschaften. Gemeinsam mit wissenschaftlichen Einrichtungen und Anwenderorganisationen setzt sich die OSB Alliance dafür ein, die zentrale Bedeutung von Open-Source-Software und offenen Standards für einen erfolgreichen digitalen Wandel im öffentlichen Bewusstsein nachhaltig zu verankern.

Wir haben uns mit drei der führenden Experten des Verbands über den Stand der Dinge bei der Digitalisierung der öffentlichen Hand mithilfe von Open-Source-Software unterhalten (siehe Kasten “Unsere Gesprächspartner”).

Abbildung 1: Alfred Schröder.

Abbildung 2: Lothar K. Becker.

Abbildung 3: Peter Ganten.

Linux-Magazin: Welche konkreten Hilfen kann die OSB Alliance Anwendern in der staatlichen oder kommunalen Verwaltung beim Open-Source-Einsatz anbieten?

Lothar Becker: Die OSB Alliance versammelt als Wirtschaftsverband der Open-Source-Industrie in ihren Reihen eine Menge an praktischen Erfahrungen, thematischer Kompetenz und weitreichenden Netzwerken – sowohl von Anbieter- als auch von Anwenderseite. Das gilt insbesondere im Sinne der digitalen Souveränität durch Open Source für die öffentliche Verwaltung.

Sie steht damit den politischen Ansprechpartnern und öffentlichen Verwaltungen auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene bei vielen Fragen und Anliegen Rede und Antwort. Sie dient aber auch in konkreten Bedarfssituationen als erste Anlaufstelle. Der Verband fungiert als Informationsquelle, ohne dabei selbst als Anbieter aufzutreten. Die Bandbreite der Aktivitäten reicht vom Bereitstellen von Dokumenten zu Positionen und Themen [1] über konkrete, individuell organisierte Gespräche mit staatlichen Bedarfsträgern bis hin zur Organisation von Veranstaltungen zu Open-Source-Software und digitaler Souveränität.

Alfred Schröder: Die OSB Alliance kann dabei helfen, ein grundlegendes Verständnis für den doch etwas anderen Ansatz beim Einsatz von und dem Umgang mit Open-Source-Software aufzubauen. Durch ihre Mitglieder und Netzwerke kennt die OSB Alliance eine Vielzahl von Projekten und Best Practices, von denen man profitieren kann. Zusätzlich gibt es auch ganz konkrete Handreichungen zu Themen, die gerade für die öffentliche Verwaltung und für ihre mit der Digitalisierung befassten Organisationseinheiten wichtig und interessant sind. Das reicht von den frühen Phasen strategischer Überlegungen über die Beschaffung von Open-Source-Lösungen bis hin zum täglichen Betrieb in den IT-Abteilungen oder kommunalen, Landes- oder Bundesrechenzentren.

Darüber hinaus kann die OSB Alliance auf Wunsch Anfragen von Kommunen oder anderen staatlichen Stellen an die Mitglieder weiterleiten und so auch bei konkreten Anforderungen helfen, passende Partner aus dem Open-Source-Ökosystem zu finden. Nicht zuletzt hat die OSB Alliance viele Kontakte in die öffentlichen Verwaltungen. Sie kann also dabei helfen, sich mit anderen Partnern aus der öffentlichen Verwaltung zu vernetzen, um so an bereits gemachten Erfahrungen zu partizipieren.

Linux-Magazin: Sie erwähnten, dass die OSB Alliance nicht selbst als Anbieter auftritt. Ihre Mitglieder bieten aber zum Teil durchaus Software für Kommunen an. Kann Ihre Organisation ein unabhängiger Berater sein, auch wenn Mitgliedsunternehmen direkte geschäftliche Interessen am Verkauf bestimmter Produkte haben?

Alfred Schröder: Schon die Tatsache, dass unsere Mitglieder auf vielen Gebieten als konkurrierende Unternehmen agieren, stellt unsere Unabhängigkeit hinsichtlich einzelner Firmen sicher. Bei Anfragen, die wir weiterreichen, sprechen wir alle infrage kommenden Mitglieder an, damit der Anfrager nicht nur Alternativen zur proprietären Welt erhält, sondern idealerweise darüber hinaus auch solche im Open-Source-Marktsegment. Zu den großen Vorteilen von Open Source zählt ja gerade auch die Möglichkeit zum Wechsel des Anbieters. Dass wir neutral zwischen proprietären und Open-Source-Angeboten beraten, glaube ich eher nicht – aber das dürfte kaum überraschen, da haben wir schon eine klare Meinung. Aber auch hier gilt natürlich: Keine Regel ohne Ausnahmen.

Linux-Magazin: Verwaltungen arbeiten mit vielen Partnern aus Wirtschaft und Kultur sowie mit Bürgern und anderen Behörden zusammen, die sicherlich nicht alle gleichzeitig auf Open Source umstellen. Wie begegnet man hier Kompatibilitätsproblemen?

Alfred Schröder: Zunächst einmal beschränken sich solche Herausforderungen heute zunehmend nur auf wenige Bereiche in der digitalen Verwaltung. Viele Schnittstellen zwischen Behörden, Bürgern und weiteren Akteuren sind heute bereits auf Webdienste umgezogen, die sich im Grunde unabhängig von Betriebssystemen nutzen lassen. Diesen Umstand verdanken wir im Wesentlichen der Tatsache, dass man sich hier auf frei verfügbare Schnittstellen und allgemeingültig definierte Standards bezieht. Ohne Frage gibt es aber insbesondere im kollaborativen Umfeld immer noch die angesprochenen Herausforderungen, etwa beim Erstellen und Bearbeiten von Dokumenten oder den neueren Kommunikationsformen über soziale Netzwerke.

Es wäre hier zu einfach, den schwarzen Peter für Kompatibilitätsprobleme nur in Richtung Open-Source-Software zu schieben. Nur weil die geschlossenen Systeme hier eine längere Historie haben und durch ihre dadurch bedingte Verbreitung deshalb als Quasistandard gelten, sind sie für eine digital souveräne Verwaltung noch lange nicht besser und keineswegs unersetzbar. Ungereimtheiten und mangelnde Kompatibilität bis hin zu Sicherheitsproblemen gibt es ja auch schon zur Genüge bezogen auf unterschiedliche Versionen proprietärer Produkte.

Lothar Becker: Durch wirklich offene Standards wie zum Beispiel ein komplett offengelegtes Dokumentenformat oder ein öffentlich definiertes Protokoll für Messenger-Dienste sowie durch die zunehmende Verlagerung von Schnittstellen ins Web verlieren diese Themen nach und nach immer mehr an Bedeutung. Grundsätzlich gilt: Je strukturierter, standardisierter und moderner die Kommunikationswege und Schnittstellen ausfallen (etwa durch passende offene Formate und Web-Services), desto weniger fällt die Herausforderung einer Kompatibilität ins Gewicht.

Weil viele Verwaltungen bis dahin in der Digitalisierung noch ein gutes Stück Weg zurückzulegen haben, sollte man genau diesen Weg gut planen und nicht mit dem Kopf durch die Wand wollen. Selbstverständlich bleibt das Zusammenspiel dieser verschiedenen Welten in speziellen Bereichen der kommunalen und staatlichen Verwaltung noch eine geraume Weile eine Herausforderung. Nichtsdestoweniger sollte das Ziel einer digital souveränen Verwaltung und damit einer kompatiblen und interoperablen Zusammenarbeit mit der nationalen wie internationalen Wirtschaft, den Bürgern und anderen Verwaltungsstellen klar formuliert sein. Und dabei gilt es eben, jeden Rückgriff auf unfreie Standards oder Schnittstellen einzeln zu untersuchen, zu bewerten und zu begründen.

Linux-Magazin: Der Antragsteller bei einer Behörde, der dafür schriftliche Unterlagen einreichen muss, wird die digitale Souveränität der Verwaltung vielleicht nicht als sein oberstes Ziel akzeptieren und womöglich sein gewohntes Word oder Excel bevorzugen. Das sollte Libre- oder OpenOffice zwar prinzipiell öffnen können, im Detail kann es aber zu Problemen kommen – wie löst man die? Behält man einen Windows-PC für Dokumente aus dritter Hand? Investiert man in bessere Konverter für Dokumentenformate? Nimmt man nur noch LibreOffice-Dokumente an?

Lothar Becker: Die Dokumentenformatfrage muss man etwas differenzierter betrachten. Nur sehr selten erfordert der Hin- und Rückweg eines solchen Dokuments ein bearbeitbares Format. Wir alle kennen ja ausfüllbare PDF-Dokumente, die sich sogar speichern lassen, und HTML-Formulare, die gar keinen Sendevorgang mehr notwendig machen.

Letztendlich haben Sie die Antwort auf diese Frage aber schon selbst gegeben: Ja, jedes größere Haus, das auf das offene Dokumentenformat ODF zurückgreift, wird praktischerweise für einen Übergangszeitraum eine kleine On-Premise-Rückfallposition vorhalten. Die kann man aber minimal und zentral halten. Genauso empfehle ich jeder öffentlichen Verwaltung noch vor einer solchen Dokumentenformatmigration aus Interoperabilitätsgründen auch das Vorhalten einer LibreOffice-Version. Als langfristige Lösung wäre sicher ein zentral koordiniertes gefördertes Interoperabilitätsverhalten der FOSS-Office-Lösungen sehr sinnvoll.

Solche Fragen rund um die Förderung der Kompatibilität, Interoperabilität sowie Zugänglichkeit mit offenen Standards wären idealerweise die zentrale Aufgabe eines Bundes-OSPO (Open Source Program Office), wie es ja das Bundesministerium des Inneren für alle Verwaltungsebenen bereits angedacht hat.

Linux-Magazin: Open-Source-Lösungen sollten ja besonders einfach nutzbar sein. Praktisch scheint das aber in den Verwaltungen noch keine gängige Praxis zu sein. Woran liegt das?

Alfred Schröder: Ich denke nicht, dass man eine Aussage über eine einfache Nutzbarkeit so pauschal treffen kann. Es gibt proprietäre Software, die sich extrem intuitiv nutzen lässt, und Open-Source-Software, die so kompliziert ist, dass man verzweifeln könnte. Für die Verwaltung muss es darum gehen, Lösungen zu finden, die primär die benötigte Funktionalität bieten und die außerdem eine digital souveräne Nutzung ermöglichen. Es spielen also sowohl funktionale als auch strategische Überlegungen eine wichtige Rolle.

Lothar Becker: Jede Migration eines größeren Software-Stacks ist ein Change-Management-Projekt. Die Erfahrung, nicht nur bei der Einführung von Open-Source-Software, zeigt, dass es entscheidend für die Nutzerakzeptanz ist, den Anwender frühzeitig in Entscheidung, Umsetzung und Betrieb solcher Softwarelösungen einzubeziehen. Änderungen am Status quo, seien sie proprietär oder offen, erzeugen erst einmal eine gewisse Skepsis und Ablehnung. Hier liegt der Vorteil von Open Source darin, dass sich durch die einfachere Möglichkeit zur individuellen Anpassung und Ergänzung sogar eine höhere Nutzerakzeptanz erreichen lässt. Das erfordert ohne Frage manchmal, eine zusätzliche Meile zu gehen, aber eben mit dem Ziel der höheren Nutzerakzeptanz.

Das Umdenken von pragmatischer Beschaffung und einem “das machen doch alle so” hin zu einer Beschaffung, die der strategischen Bedeutung von Digitalisierung und IT-Technologie für die Verwaltungsprozesse Rechnung trägt, beginnt gerade erst in der Breite. Wir stehen da noch am Anfang, haben aber schon wichtige Schritte gemacht. Das vom IT-Rat beschlossene Zentrum für Digitale Souveränität (ZenDiS) auf Bundesebene und damit die faktische Eröffnung eines OSPO (Open Source Program Office) nicht nur für den Bund wird dabei sicher helfen.

Linux-Magazin: Wie lässt sich der einzelne Behördenmitarbeiter motivieren, möglicherweise auch Neues zu lernen oder Althergebrachtes aufzugeben, um mit Open-Source-Lösungen arbeiten zu können?

Alfred Schröder: Es gibt sehr viele und hoch motivierte Mitarbeiter in den Behörden, die Open-Source-Software äußerst aufgeschlossen gegenüberstehen und deren technologische sowie strategische Vorzüge zu schätzen wissen. Daneben stehen die Beschaffungsabteilungen mit begrenzten Ressourcen und einer Fülle von Aufgaben. Sie stehen vor der Herausforderung, sich mit dieser etwas anderen Art von Software auseinandersetzen zu müssen. Hier kann sicherlich die Unterstützung der Leitung helfen.

Es kommt wie erwähnt darauf an, bei diesen Veränderungen alle Beteiligten ernst zu nehmen, sie frühzeitig zu informieren und mit ihren Anforderungen zu involvieren. Nach all unserer Erfahrung ist das die beste Motivation hin zu neuen Lösungen, auch mit Open Source.

Die Verantwortungsträger müssen die Bedeutung von Informationstechnologie für die Verwaltung erkennen und auch benennen. Die nötigen Freiräume müssen mit Unterstützung von ganz oben geschaffen werden. Hier können aber auch zentrale Anlaufstellen unterstützen. Mit einem Code-Repository für Behörden und auch mit ZenDiS kommen weitere Erleichterungen auf den Weg, um mit Open-Source-Lösungen arbeiten zu können.

Linux-Magazin: Herr Becker, Sie erwähnten die Bedeutung der Nutzerakzeptanz. Die soll ja unter anderem auch eines der Probleme bei der gescheiterten Münchener Migration gewesen sein. Sind die unbestreitbaren Vorteile von Open Source wie die Unabhängigkeit von Monopolisten, die Anpassbarkeit, der Wegfall von Lizenzzahlungen, die Möglichkeit, die Software ohne Beschränkungen vor einem Einsatz testen zu können, möglicherweise alle eher ein Vorteil für die Behörde als für den einzelnen Beamten? Welche persönlichen Pluspunkte könnten denn den Anwender motivieren?

Lothar Becker: Zunächst mal ist die digitale Souveränität ein Pluspunkt für jeden Beteiligten in der Verwaltungsdigitalisierung – für die Behörde, für den Beamten und sicher auch für den Bürger. Der Beamte zieht ja nicht per se einen Vorteil aus einer proprietären Office-Lösung, sondern weil sie ihm über Jahre oder Jahrzehnte vertraut ist. Der Mensch scheut nun einmal die Veränderung und den damit einhergehenden Mehraufwand.

Genau hier bietet sich ein Ansatz zur Motivation. Eine Migration auf eine Open-Source-Lösung bietet die Möglichkeit, durch Aus- und Weiterbildung, Partizipation an der Lösungsgestaltung und guten Support einen Mehrwert für den Anwender zu schaffen. Durch die Flexibilität von OSS-Lösungen und durch gezielte Weiterbildungsmaßnahmen sowie einen individuell möglichen Support lässt sich viel Akzeptanz beim einzelnen Benutzer erreichen.

:Linux-Magazin: Inwiefern kann die Wirtschaft, die sich um Aufträge der öffentlichen Hand bewirbt, von sich aus auf Open-Source-Lösungen hinwirken?

:Lothar Becker: Es bedarf professioneller Lösungen und Dienstleistungen, die den Vergleich mit proprietären Ansätzen nicht zu scheuen brauchen. Die öffentliche Hand muss die Sicherheit haben, zuverlässige und skalierbare Unterstützung aus dem Open-Source-Ökosystem einkaufen zu können. Wir müssen genau erklären, wie ein Open-Source-Ökosystem funktioniert, wie man mit entsprechenden Anbietern und den sogenannten Communities zusammenarbeitet und welche Vorteile das alles haben kann.

Diese Lösungen müssen sich selbstverständlich dem Wettbewerb stellen. Gleichzeitig muss allen Beteiligten darüber hinaus auch der Wert einer digitalen Souveränität klar sein. Deshalb versuchen wir in Gesprächen zum Beispiel auf die Bedeutung von Kriterien der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung in Ausschreibungen hinzuweisen. Berücksichtigt man hier auch Aspekte der Risikobewertung eines Lock-in-Effekts oder eines Anbieterausfalls, erzielen bei gleicher funktionaler Basis regelmäßig Open-Source-Lösungen den Bewertungsvorteil.

Die OSB Alliance ist überzeugt, dass es genau diese Angebote – funktional, skalierbar, professionell gepflegt – für die öffentliche Hand bereits gibt. Wir tragen gern dazu bei, diese Lösungen für den Einsatz in der öffentlichen Verwaltung zu vermitteln.