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In Europa wird der Einsatz von Open-Source-Software allmählich zur Erfolgsstory. Doch wer glaubt, Deutschland spiele dabei ganz vorn mit, irrt. Der niederländische Journalist Gijs Hillenius von Joinup liefert eine Außenperspektive auf die deutsche Open-Source-Behördenwelt und zeichnet kein gutes Bild.

Der typische Niederländerwundert sich nicht, dass sein Land auf Platz 1 rangiert, während Deutschland in Sachen E-Government nur unter “ferner liefen” auftaucht. Die Rede ist vom E-Government-Ranking 2012 [1] der Vereinten Nationen, das Deutschland im europäischen Vergleich auf Platz 10 einstufte.

Oranjer Sieg, German Angst

Das gute Ergebnis lässt sich zum Teil damit erklären, dass die niederländische Regierung ihre Bürger in Sachen Open Source geradezu verwöhnt: Seit 2006 stellt sie einen nativen Linux-Client für die alljährliche Steuererklärung bereit. Davon können Deutsche nur träumen: Dort streitet die Branche auch 2013 noch über Elster-Clients für Linux, die Verantwortlichen wollen die laute Kritik offenbar aussitzen [2].

Doch auch abseits jeder Häme fragt sich der externe Beobachter häufig, ob deutsche Behörden noch immer Angst vor freier Software haben. Das in der Vergangenheit immer wieder vorgebrachte Argument vom fehlenden Support auf Enterprise-Ebene zieht nicht mehr: Organisationen wie die Open Source Business Alliance [3] mit ihren zahlreichen Mitgliedern versprechen einen ganzen Stack freier Softwareprodukte, die problemlos miteinander interagieren sollen.

Zu den Mitgliedern der OSBA zählen Provider, Konzerne und Softwareschmieden. Sie bieten eine Produktpalette an, die von Groupware über CRM, CMS, ERP, Business Intelligence bis zu hin zu Sicherheitstools, Middleware und Archivierungstools reicht und sogar das Betriebssystem selbst einschließt.

Offenbar sind die deutschen Behörden noch nicht zu der Erkenntnis gelangt, dass Innovation häufig nicht mehr auf dem Markt der geschlossenen, proprietären Produkte stattfindet, sondern dort, wo OSS im Einsatz ist. Amazon, Facebook, Google, Skype, Twitter – die großen Internetkonzerne setzen im großen Stil auf freie Software und Linux.

Doch damit auch Behörden davon profitieren können, braucht es politischen Rückhalt – und den sucht man in Deutschland oft vergebens. Das Verhalten des dafür unter anderem zuständigen Kompetenzzentrums Open Source [4] spricht Bände. Es hat in den vergangenen zwei Jahren keine einzige der Anfragen der Joinup-Autoren beantwortet, im Innenministerium scheint es gar einen Maulkorberlass zu geben, der erfolgreich verhindert, dass Mitarbeiter Fragen beantworten.

Den Liberalen die Marktwirtschaft erklären

Es sind fast ausschließlich Politiker vom linken Rand des Spektrums, die es wagen, Stellung zu Open Source zu beziehen. Offenbar hat jemand vergessen, den seit Jahren regierenden Liberalen gerade in diesem Punkt zu erklären, wie freier Wettbewerb funktioniert.

Den deutschen Behörden zugutehalten kann man nur, dass auch in anderen EU-Staaten zahlreiche Institutionen eher sparsam mit Auskünften sind. Doch findet dort gerade eine kleine Revolution statt: Immer mehr Behörden bevorzugen Open Source, wenn sie neue Infrastrukturen und Tools anschaffen, teils absichtlich, teils aus purer Unwissenheit.

Manchmal sind es schlicht Gesetze, die sie zwingen, freie Softwaretools zu verwenden, mindestens genauso oft jedoch geschieht es, weil ein Softwarehersteller beispielsweise erklärt, dass die Datenbank für das CMS jetzt durchaus auch PostgreSQL sein könne. Das sei ausgereift, laufe stabil und die Behörde könne sich so die teuren Lizenzen für die proprietäre Oracle-Datenbank sparen. So bringen oft kommerzielle Hersteller freie Software ins Spiel, ohne dass sie direkt daran verdienen.

Open-Source-Europameister: Frankreich

Wer aber ist unter den Ländern Europas Vorreiter in Sachen Open Source, wie sähe eine Open-Source-Hitparade der EU aus? An erster Stelle läge da ohne Frage Frankreich, auch dank des Ayrault Circulaire [5], eines zentralen Beschlusses inklusive Handlungsvorgabe, der bis in die Details beschreibt, wer, wie, wo und warum OSS verwendet und welche Ergebnisse damit erreichbar sind.

Möglich machte den auch das Adullact-Netzwerk [6], in dem sich Beamte und Angestellte des öffentlichen Dienstes vernetzen – und von denen sich erstaunlich viele in der Freie-Software-Bewegung engagieren. Wer sich damit beschäftigt, wird überrascht sein, wie tief die Nutzung von Open Source die französischen Behörden durchdringt, bis hinein in zahlreiche Ministerien.

Auf Platz 2, aber nur knapp hinter dem Spitzenreiter, findet sich Spanien. Dort hat gar ein so genannter königlicher Beschluss, das “Royal Decree 4/2010 on the National E-Government Interoperability Framework”, dafür gesorgt, dass offene Standards und Formate auf dem Vormarsch sind und in zahlreichen Administrationen zum Einsatz kommen [7].

Auch Bronze geht nach Südeuropa: 2012 machte Italien Open-Source-Software zur ersten Wahl für Behörden. Im Digital Administration Code bestimmte die italienische Verwaltung, wie freie und proprietäre Software zu vergleichen und zu bewerten sei. Mit der Feinjustage dieser sonst als Ding der Unmöglichkeit eingeordneten Aufgabe soll sich zukünftig eine Kommission [8] beschäftigen, die aber sicherlich noch viel Zeit für dieses Ziel benötigen wird.

Vorbildliche Ausschreibung

Bis das so weit ist, könnte der dritte Platz auch an Schweden übergehen, denn das skandinavische Land hat einen überaus geschickt eingefädelten Ausschreibungsplan verfasst. Das altehrwürdige Kammarkollegiet ([9], Abbildung 1), eine bereits im 16. Jahrhundert von Gustav Vasa ins Leben gerufene Behörde, organisiert damit den Support für Institutionen, die auf Open Source setzen.

Abbildung 1: Schwedens legendärer König Gustav Vasa rief das Kammarkollegiet 1539 ins Leben, vor wenigen Jahren hat das Gremium eine vorbildliche Open-Source-Ausschreibungsvorlage erarbeitet.

Schwedens Framework für OSS-Ausschreibungen beinhaltet vergleichsweise einzigartige Vorgaben: So verpflichtet es Softwarefirmen, neuen Code nachweisbar an die Upstream-Projekte zurückzugeben, wenn sie als Partner in einem Projekt auftreten. Das gilt auch, wenn Subunternehmer oder weitere Vertragspartner ins Spiel kommen. Es minimiert zudem das Risiko der Behörden, indem es dem Vertragspartner (der Softwarefirma) die Aufgabe der rechtlichen Prüfung überträgt, ob der verwendete Code freigegeben werden darf. Gibt es dabei Probleme, oder fallen Lizenzgebühren an, dann liegt das Problem beim Auftragnehmer.

Das Framework erwies sich als Erfolgsmodell, das Open-Source-Ausschreibungsmodell hat in den letzten Jahren enorm an Zulauf gewonnen, kein anderes Verfahren wächst mit ähnlicher Geschwindigkeit, auch wenn Schweden darüber fast ausschließlich Support für Drupal, Alfresco und Red Hat einzukaufen scheint [10].

Fünf Anbieter sind dem schwedischen Staat bereits vertraglich verbunden und dürfen daher Diensleistungen für die Regierung, das Erziehungswesen und alle zwanzig Regionalregierungen anbieten. Von 290 schwedischen Gemeinden nehmen 225 am Verfahren teil. Die fünf Auftragnehmer beschäftigen ihrerseits wiederum 75 Firmen, meist spezialisierte oder regionale Dienstleister. Wie die Äste eines Baums erstreckt sich das Ausschreibungsverfahren ins nordische Land und erreicht so die lokale Wirtschaft: Zahlreiche Einzelunternehmer sind beteiligt, Mittelständler, kleinere Firmen oder unbekanntere Open-Source-Spezialisten, aber auch Schwedens größtes OSS-Unternehmen mit 180 Mitarbeitern.

Seit Kurzem gibt es dieses Papier auch auf Deutsch, übersetzt auf Wunsch der Schweizer Regierungsbehörde Fitsu ([11], Federal IT Steering Unit). Die Eidgenossen prüfen derzeit, ob und wie sich der überaus erfolgreiche Ansatz auf die Alpenrepublik übertragen ließe. Von diesen Ergebnissen könnte auch eine deutsche OSS-Strategie profitieren, falls es sie denn einmal gäbe.

Auf den Plätzen: Niederlande, England, Deutschland

Auf den weiteren Plätzen einer europäischen Open-Source-Hitparade fänden sich auch die Niederlande, wo mehrere Regierungsbehörden nicht müde werden, Open-Source-Pläne und freie Standards zu fördern, auch nachdem das NoIV-Programm (Nederland open in Verbinding, [12]) nicht mehr voranschreitet. Ein Standardisierungsgremium und die Dachorganisation King sollen die Gemeinden unterstützen, die auf freie Software und E-Government-Dienste setzen.

Schwieriger einschätzen lässt sich die Lage in Großbritannien. Im Vereinigten Königreich gibt es eine klare Vorliebe für Wettbewerb und Herstellerunabhängigkeit, trotzdem zögert die Administration immer wieder. Auch wenn es positive Beispiele gibt ([13], [14]), so gleicht die Situation doch der deutschen: Auch aus England erhielten die Autoren keine Antworten auf Anfragen zum Open-Source-Pilotprogramm von 2011, selbst die offiziellen Sprecher hüllen sich in Schweigen.

Open Source ist Alltag

Dennoch ist freie Software Alltag in europäischen Behörden. Letztere hängen das oft nicht an die große Glocke, weil die Spezialisten OSS mittlerweile in vielen Bereichen weitgehend als Standard betrachten, etwa im Bereich der Web-Server und -Anwendungen. Eine Behörde, die kein OSS-Tool im Einsatz hat, gibt es de facto nicht mehr. Das Open Source Observatory [15], ein Projekt der Europäischen Kommission, hat viele weitere Belege gesammelt, die aber den Rahmen dieses Artikels sprengen würden. Stichworte für die Recherche wären Kivos (Schweden), Frikomport (Norwegen), Mimio (Belgien), Open Marie (Frankreich) oder Dänemark mit OS2Web oder Ting, von den einschlägigen Projekten in Italien, Griechenland, Zypern, Portugal und Irland ganz zu schweigen.

Dass diese Erfolgsgeschichte im Medien-Mainstream relativ unbekannt blieb, hat im Wesentlichen drei Ursachen: Erstens ist gerade der Bereich, der sprichwörtlich am sichtbarsten ist, am wenigsten von Open-Source-Software durchdrungen: der Desktop. Hier funktioniert der Vendor-Lock-in nach wie vor am besten, sind Gewohnheiten der User am schwersten zu ändern. Wer hier nicht aufpasst, fährt Migrationen an die Wand, wie in Freiburg [16].

Zweitens zieht die IT derzeit verstärkt um – in die Cloud, wobei sich viele Admins freiwillig wieder in vom Vendor-Lock-in beschränkte Infrastrukturen begeben. Das Thema Cloud beherrscht die Berichterstattung. Drittens erweisen sich gerade die im öffentlichen Sektor erforderlichen Ausschreibungsverfahren als problematisch – bisweilen sogar als schlicht illegal.

Jede fünfte Ausschreibung legt dem OSS-Einsatz Steine in den Weg, indem sie eigentlich nicht erlaubte Verweise auf technische Spezifikationen oder Marken proprietärer Software enthält. Und dieser Anteil nimmt zu, erklärt das Open Forum Europe. Die Lobbygruppe, die in Großbritannien und der EU freie Software pushen möchte, klagt über unfaire Voraussetzungen [17]: “Fast 19 Prozent der Ausschreibungen enthalten solche Referenzen, das ist der höchste Stand der letzten drei Jahre.” Dass solche Fehler auch der Europäischen Kommission selbst unterlaufen, macht die Sache nicht wirklich einfacher [18].

Drei Großprojekte

Was aber geschieht in Deutschland? Wer Migrationsprojekte nach der Anzahl der migrierten Arbeitsplätze sortiert, findet das Münchner Limux-Projekt immerhin unter den Top 3, allerdings mit deutlichem Abstand zu den ersten beiden Plätzen. Die 14000 Rechner, die München migriert, nehmen sich gegenüber den 85000 PCs in den Amtsstuben der französischen Gendarmerie (Platz 1, Abbildung 2, [19]) eher mickrig aus. Die hat 45000 Standorte und migriert jedes Jahr 10000 Computer. Abgeschlossen wird das Projekt wohl im Jahr 2015, wenn über 90 Prozent der Rechner komplett frei und quelloffen betrieben werden. Immerhin strebt auch München einen ähnlichen Prozentsatz an – was wohl kein Zufall ist.

Abbildung 2: Das weltweit größte OSS-Migrationsprojekt findet sich in Frankreich, wo die Gendarmerie jährlich 10  000 Rechner auf Ubuntu umstellt.

Dass die Gendarmerie überhaupt umgestellt hat, soll einer gängigen Anekdote zufolge von einem proprietären Hersteller initiiert gewesen sein – unabsichtlich versteht sich. Zumindest ist das die Geschichte, die Lieutenant-Colonel Xavier Guimard auf einer niederländischen Open-Source-Konferenz im Jahr 2009 erzählte [20]. Ihm zufolge beschwerte sich ein Hersteller im Jahr 2004 höchstpersönlich bei einem verantwortlichen General über einen IT-Mitarbeiter, der die Frechheit besaß, einfach mit Open-Source-Tools “herumzuexperimentieren”.

Die versuchte Einflussnahme ging jedoch nach hinten los, erst dadurch bekamen die Verantwortlichen Wind von den Möglichkeiten und niedrigeren Kosten der freien Software – eine Erfolgsgeschichte kam ins Rollen. Die finanziellen Einsparungen sind enorm: “Früher musste einer von uns das ganze Jahr durch die Welt reisen, etwa um in Polynesien die Virensoftware auf den Desktops zu updaten. Vergleichbares erledigen wir heute innerhalb von zwei Wochen, ohne Reisekosten, aus Frankreich”, erklärt Guimard.

Die Extremadura und Limux

Gut fünfmal größer als Limux ist ein spanisches Projekt: Die autonome Region Extremadura in Spaniens Südwesten (Abbildung 3) betreibt mittlerweile 70000 Rechner mit GNU/Linex [21]. Das ins Spanische übersetzte Debian kommt vor allem in Schulen zum Einsatz, im Dualboot-Betrieb. Etwa 15000 Linex-Rechner laufen damit in spanischen Krankenhäusern.

Abbildung 3: An der portugiesischen Grenze liegt die Extremadura, eine der historischen Kernregionen Spaniens.

Doch das ist erst der Anfang: Bald soll Ubuntu oder eine ähnliche Distribution weitere 40000 Rechner in allen Büros der Regionalregierung ersetzen [22]. Das Projekt firmiert unter dem Namen Challenge (Herausforderung), Theodomir Cayetano, CIO der Extremadura, erklärt die erwarteten Vorteile im Interview [23]: Mit freier Software ließen sich die Desktops vereinheitlichen, das Management zentralisieren und gleichzeitig mehr Sicherheit und weniger Anfälligkeit für Malware sicherstellen. Schwierig könnte nur werden, dass eigentlich kein Geld für die Migration zur Verfügung stehe.

Auch wenn deutsche Behörden im europäischen Vergleich nicht gut abschneiden und von zahlreichen anderen Institutionen überholt wurden, hat das Land doch mit dem Limux-Projekt ein Leuchtturmprojekt aufzuweisen. München begann als eine der ersten größeren Kommunen mit der Migration einer fünfstelligen Anzahl von Rechnern, hat dabei zahlreiche spannende Open-Source-Projekte ins Leben gerufen und außerdem viel Geld gespart [24]. Wollmux, das Formatvorlagen-Managementtool, hat sich auch im europäischen Maßstab bewährt und wurde in den letzten Jahren zu einem der beliebtesten Projekte auf der Joinup-Webseite [25].

Freiheit, die ich meine!

Limux ist auch außerhalb der Community das mit Abstand bekannteste OSS-Migrationsprojekt. Das verdankt das Vorzeigeprojekt in weiten Teilen der politischen Rückendeckung durch Münchens Oberbürgermeister Ude, der die Stadt frühzeitig auf den Pfad freier Software führte und auch als “Desktop Number One” mit gutem Beispiel voranschritt – obwohl gerade Microsoft stets mit harten Bandagen kämpfte und alles tat, um die Entscheidung revidieren zu lassen [26]. Dank seiner großen Außenwirkung entwickelt sich das Projekt zum schmerzenden Stachel in Redmond.

Der durchaus mit kabarettistischem Talent ausgestattete Ude erzählt dementsprechend gern, beispielsweise auf den Münchner Open Source Tagen 2012, die Geschichte von einer intimen Limo-Fahrt mit Bill Gates persönlich: Auf dem Rückweg von einem Vortrag von Ude in Kalifornien bot der damalige Microsoft-Chef dem OB an, ihn mit seiner Limousine zum Flughafen zu fahren.

Der Oberbürgermeister nahm dankend an, fand sich jedoch kurz darauf hinter verdunkelten Scheiben in einem sehr privaten Gespräch mit Gates wieder, der die halbe Stunde Fahrt offensichtlich dazu nutzen wollte, den OB zu überzeugen, seine Limux-Entscheidungen rückgängig zu machen. Den Einstieg suchte Gates mit der beiläufigen Frage: “Warum machen sie das [die Migration]?” Udes Antwort: “Um Freiheit zu gewinnen.” – “Freiheit wovon, Mr. Ude?” – “Freiheit von Ihnen, Mr. Gates.” Der Rest der Fahrt, so erzählt Ude, sei in einvernehmlichem Schweigen vonstattengegangen.

Der Autor

Gijs Hillenius ist ein unabhängiger Journalist aus den Niederlanden. Seit 2007 hat er über 1500 Artikel über freie Software verfasst, viele davon für die Europäische Kommission und OSOR sowie Joinup http://www.joinup.eu, eine Plattform, die dabei helfen soll, ICT-Lösungen in Europa zu teilen und weiterzuentwickeln.